基层治理的“权力依赖症”
“上面千条线，下面一根针。”基层要做的工作很多，要完成的任务很杂，怎样才能尽快见到成效?不少基层干部往往选择以行政权力强推的办法，至于法律，能守的守，不能守的绕着走，甚至不惜违法行政。久而久之，有的地方患上了“权力依赖症”，不管是推进经济建设，还是化解社会矛盾，都是行政主导，权力开路。
“领导的意思，就是法律的意思”
当上级的要求违背法律规定时，是按领导要求办，还是按法律规定办?对许多基层干部来说，这是一个很现实的问题。中部地区多名乡镇干部告诉记者，在“血吸虫”病的疫区里，上级部门强力推行“以机代牛”政策，即杀掉农户的耕牛，实行机械化耕作，以避免疫情传播。
政策的初衷虽好，但也带来了明显的问题。一是耕牛是农户的私产，强制杀牛，于法无据;二是就实际情况而言，村民的很多承包田地块细碎，有些是山区，根本不适宜推广机械，机耕道路的配套也没有落实，这就导致“机械下不了田，下了田也不方便耕作”的问题。
农户的耕牛被强制宰杀后，耕作不便，怨声载道。“有一次下乡调研，一位村民直接说，你们镇干部只想着按上面的要求办事情，自己升官，不管老百姓死活。”一位镇干部略带委屈地告诉记者：“我们夹在中间，又有什么办法呢?”
西部某县司法局一位负责人告诉记者，一些县领导表面上喊依法行政，实际上还是按照老一套的方法办事，惯性思维导致他们走不出人治的怪圈。县委书记、县长也会让司法局为县域经济发展提供法律服务，有时候为住建、国土等部门当法律顾问，但多是走过场而已，最终怎么干还是领导说了算。
这名司法局的负责人向记者透露，很多时候县里的发展“顾不了那么多”，“领导一句话的事，先上车后补票，土地还没批下来，先把项目上来再说”。这些领导并不是头脑里没有法律意识，但为了政绩，以权代法的事自然就干出来了。
记者采访一些县国土资源局、环境保护局等部门的时候，不少负责人都表示要“按领导的意思来”。当记者问“为什么不按法律的程序和规定来”时，一位负责人竟然说：“领导的意思，就是法律的意思。”
“没有超常规手段，不可能完成任务”
在基层，政府违法行政主要集中在土地征占、拆迁、环境保护、移民、惠农政策落实等领域。
西部某县2010年时以开发特色工业园区为名，在未取得足额用地指标的情况下，通过“少批多占”“以租代征”的方式，违法占用耕地近200亩。与此同时，对群众的补偿也落实不到位，拆迁过程中有的政府工作人员还粗暴蛮横，与群众发生冲突，引发群众聚集。
负责征地拆迁的一名乡镇干部说：“园区建设是县里的‘一号工程’，县委常委、常务副县长亲自挂帅工程指挥部指挥长，上级政府要求高、进度快、任务重，没有超常规的手段根本不可能完成征地任务。”这里所谓“超常规”的手段，除了违法违规，难道还有别的意思吗?
“部分地方政府回避依法行政，大多基于一种心态，就是认为解决基层纷繁复杂的社会、经济问题，用一些违法的手段，付出的成本较低、工作简便、易操作。而依法行政耗时长、程序多，往往‘事倍功半’‘得不偿失’。”重庆升明律师事务所律师张明前说。
张明前认为，地方官员产生这样的想法，一个重要原因在于政府违法成本低，违法行政的制约、监督、惩处机制不全乃至缺失，“抡起的是大棒，砸下来的是鸡毛掸子”。有基层干部告诉记者：“自己是遵照上级指示干事的，即便有违法违规行为，出了问题也有上面顶着。”
实际上，基层政府许多违法行为根本没人追究。渝东南一位乡镇干部老周从事征地拆迁工作近8年，他说，征地拆迁难免遇到各种问题，“小错不断”，但只要保证“大错不犯”，就不会“栽跟头”，而且在领导眼里还是“能干事、会干事”的干部。
“不管用什么方式，摆平就是水平”
一些乡镇干部向记者反映，导致基层政府违法行政的一个重要因素是“上级倒逼”，上级政府用行政命令的方式，迫使基层政府限期完成某项任务，如果到期完不成任务，基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。
“上面压得紧，基层干部被逼得没有办法，有时征地拆迁的措施就显得有些粗糙、草率，甚至违法违规的行为也比较多见，由此确实引发不少干群矛盾，甚至群体性事件。”西部一个国家扶贫开发重点县的乡镇干部说。
采访中，不少基层干部向记者诉苦：征地拆迁、项目建设、移民安置等工作，往往以“下指标、压任务”的方 方式推进，“领导行政命令是工作的动力，而法律法规却成了干事的阻力”。遇到这种情况，要么“遇到法律绕着走”，要么直接“从法律上趟过去”。
记者曾参与过一次对东中西部乡镇百余名乡镇书记的问卷调查，调查显示，不管是东部、中部还是西部，“上级考核”都是最大的压力。
在“感到压力最大”的问题中，东部位列前三的是上级考核(43.2%)、社会评价(27.4%)、官场潜规则(16.4%);中部位列前三的是上级考核(60.2%)、社会评价(19.4%)、舆论监督(11.2%);西部位列前三的是上级考核(52.3%)、社会评价(25%)、舆论监督(11.4%)。
在考核的巨大压力之下，法律的约束被忽略了，基层干部选择违法行政的冲动很强烈。不少接受采访的基层干部这样说：现实的环境告诉我们，“不管用什么方式，摆平就是水平”，打擦边球、踩红线、甚至铤而走险都属无奈之举。
有干部甚至认为，在法律范围内做事，十分困难。在基层干事，“没有几分匪气，难以承担重任”!
县乡干部困惑多
基层政府行政惯性和权力依赖等问题长期存在，有其深厚的土壤。记者在多地县乡采访了解到，基层的复杂情况客观上确实对政府依法行政带来困难，有基层干部向记者直言他的困惑：“都按法律来，哪能干成事?”
“依法行政有时真的很难”
今年5月，湖北省当阳市卫生和计划生育局接到信息，当地一些“失独”家庭准备到北京上访，希望获得国家补偿。为阻止这一情况发生，卫计局紧急排查相关人员，对“失独”家庭及其亲属做工作，并密切监视“失独”家庭的外出情况，不仅投入了大量人力、物力、财力，而且涉嫌违宪。
对“失独”家庭的帮扶，已成为一道亟待破解的难题。当阳市现有426个失独对象，涉及200多个家庭。作为一个日益庞大的特殊群体，他们面临着养老、医疗、心理救助等难题。目前，国家已逐步提高计划生育特殊困难家庭的经济补偿标准，但失独老人们的权利和尊严依然没有得到很好保障。基层政府应该如何处理他们的问题?法律至今没有明确说法。
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